星期專訪/興大應用經濟系特聘教授陳吉仲︰改正錯誤農業補貼政策

自由
更新日期:2011/07/18 04:21

Q:糧食價格下跌問題頻傳,稻米公購卻價格下跌?如何正視問題?

A:其中蔬果價格比較是供需失調的季節價格浮動性,稻米產地價格則涉及公糧採購制度不夠周延,必需分開一一探究問題。

農產品價格都有循環性,例如前陣子高麗菜,近期木瓜、香蕉價格一直很浮動、下跌,涉及部分農民確實會有預期心理,若上一期價格好,就會多種一些,八八水災重創香蕉產地高雄、屏東,導致香蕉收成大損、價格上漲,蕉農就擴大栽種,結果夏天蕉價反而下跌,這是農產品波動的循環性行為,木瓜也大致如此,凸顯出農民的收成,很多是「看老天爺」、浮動風險很高,也因此所謂產量調節管控、產銷價格預警機制就很重要;但政府卻一直「後知後覺」,欠缺蔬果農產的種植登記、產銷管控誘因,多只能在價格失控時才緊急採購補救。

今年稻米產地價格跌價更是一個「荒謬」狀況。稻價分三種,一是農民產地價格,收割未烘乾前的濕穀,其次是烘乾後的乾穀價格,又分白米及糙米。政府此次宣布提高公糧收購價三元、從乾穀每公斤二十三元升為二十六元,源頭的農民產地價格日前卻是不升反跌,甚至一度跌破去年的每公斤十八元,而消費端的白米價格又相對被墊高四至五元,那公糧補貼的三元差額(每公斤三元、亦即一公頃補貼提高六千元,全國約二十五萬公頃農田估算共約十五億),根本沒造福基層農民,中間利潤及價差補貼到底落入中間哪些人口袋?政府應徹查並檢討制度。

目前政府每年約花五十億經費收購公糧,藉以調節稻價,但台灣目前七十四萬戶農家,每戶耕作面積不到一公頃,大多是小農,根本沒有烘乾機及庫存設備,政府收購公糧卻要求是乾穀,等於迫使小農將公糧採購權及福利,讓給有烘乾、庫存設備的糧商,如果政府沒有從源頭改善基層農民的產製能力,或是直接將提高的每公頃六千元補貼下放到農民、農地,廣大基層農民還是無法直接受惠的。

過去農委會一直希望調整公糧採購制度, 但很多還是「政治力」在決定,執政者不解決結構性問題,動輒喊出補貼價格,反導致政府與消費者都在付更多錢,卻無法真正造福農民。

Q:政府花錢的補貼政策還發生哪些問題?

A:政府很多措施不但沒幫到農民,反可能害了農民。例如提高公糧收購價,產地稻米價未必提高,肥料及資材價格卻往往隨之「水漲船高」,農民沒賺到錢、成本卻又增加,未蒙其利卻先受其害。

補貼偏差問題也發生在肥料價格上。國際原油價飆, 肥料由於許多成分是石化產品, 氯化鉀、硫酸胺等價漲, 尿素更一度漲兩倍。政府為了怕漲價問題浮現 ,二○○九年起一年花六十億去補貼肥料漲幅,結果問題更多。

一是國內農民的肥料使用率原就比日本等國高很多,而政府經費直接補貼給台肥、興農等肥料商,主因為官方作業方便,但反可能使得使用更過度,有機肥的鼓勵、合理使用肥料宣導變得更不可能;二是水稻灌溉、肥料污染滲透到地下水,全民健康有更大威脅。

如果是把金額直接補貼給農民,肥料價格還是讓它漲上去,農民也許會減少使用農藥肥料,而把錢省下來去做其他用途,甚或可引導鼓吹有機肥的使用。就經濟學來說,這種價格補貼做法,其實是對價格調節無效、偷懶的方法,既然政府要花錢了事,就應該找更有效的方法。

Q:農購補貼有偏差,數千農民上凱道抗議,農地政策也出了問題?農地面臨哪些危機?

A:農民上凱道抗議的,主要是農地不當徵收問題,內政部主管的土地徵收條款,為了經濟開發,中央授權地方徵收農地的權利,但徵地過程中,一是沒考慮到農民基本權益,只考慮經濟開發,甚至為了工業開發而縮減農業用水;二是沒思考目前有相當多的工業用地與休耕農地,反要徵收特定農地,背後可能涉及龐大的土地利益問題,農地價格很低,變更後可能價格暴漲。

其中更可延伸來看台灣農地整體運用的問題。農業可耕地面積在一九九九年時約有八十五萬五千公頃,二○一○年剩八十一萬三千公頃,農地每年以六千公頃面積的速度釋出,改為工業使用或是建地,以此趨勢,二十年後的農地可耕地面積將減至七十多萬公頃。

休耕補貼也是農地另一大問題。這原本是為了貿易自由化後,開放進口稻米,因此希望減少稻米耕作面積,以免國內稻米價格下跌。但目前種植水稻面積二十五萬公頃,另有休耕面積就達二十二萬公頃,許多農田又被小型工廠佔用,農地到底要保存多少面積?發揮哪些功能?又如何解決農地閒置問題,都是重要問題。

農業部門沒有好好利用休耕農地,三分之一農民喜歡這種補貼,主要是兼業農或老農,有其他工作所得或是年紀大了,不想再耕作,寧願直接領取一年一公頃約九萬元的休耕補貼。但有一半專業務農或是較年輕的農民,希望農地持續耕作。但是休耕補助等於變相提高目前一公頃約四萬元的農地「地租」,導致有心擴大規模的專業農民,須花費更多錢才能租到農地,農業經營可能反而受到負面影響。這些都應一併檢討。

Q:農委會研擬要提高糧食自給率,也要調查維持一定面積農地農用,有助穩定農產價格或是對抗國際糧價壓力?

A:面對全球氣候變遷,國際糧價二○○八至二○○九年上漲一百%、二○一○又再漲一波七十一%,引發國內恐慌,農委會也提出要透過提高「糧食自給率」,但其實這有點「虛」,什麼是糧食安全?還須定義清楚,現在其實多是只陷入價格問題,提高糧食自給率未必是要增加農業耕作或農地,除了自產,糧食進口、庫存也都是供給量,都可用來穩定價格,所以必須定義清楚,台灣是小國,不可能光靠增加幾萬公頃的農地就要去對抗國際糧價等全球性問題,政策目標與內涵更須釐清。

其實糧食價格高漲,對農業部門未必全是負面,例如國際玉米、大豆漲價導致飼料漲價,養豬、養雞成本相對上漲六成,但豬農雞農可能相對將成本轉嫁到消費者,甚至可能因為漲價而獲利,未必全是壞處。

但是我認同維持合理的糧食自給率,藉此以確保國內一定的農地面積,也可保留農業資源,諸如水資源、農業人力等。目前國內有二十萬至二十五萬公頃稻田,對於國人每年一百二十萬至一百四十萬公噸的白米消耗量大致足夠,但問題是每年還有五、六千公頃農地不斷移轉釋出,農業水源也被縮減,許多農地被移轉到經濟開發或是工業使用的狀況必須檢討,不能再繼續縮減下去。

還有許多農地是設於工業區附近,使得許多農地及地下水遭受重金屬污染威脅,這也是未來農地政策須徹底解決的問題。

Q:農民看天吃飯,農地又不斷流失?政府應如何有效幫助農民穩定收入?

A:政府一直希望中國增加採購幫助台灣,這也是荒謬的想法,要靠其他國家來挽救農業經濟是妄想。

目前政府一年休耕補助一百一十億、公糧收購五十億、肥料補貼六十億,至少兩百多億的農業補貼經費,如果不能徹底改善農民結構,例如鼓勵農民變身專業大農,政府不如考慮「對地直接給付」,休耕補助則可改為「環境對地給付」概念,引導農地轉種更具經濟價值或環保功能作物,畢竟農地有保留農業資源、保護地下水等多功能,這符合WTO規範,不致違反國際開放的共識。二則可藉此更確保「農地農用」,保存一定面積的優質農地,也不致出現中間剝削副作用。

更重要的是,政府可以參考美國、日本等國,建立農業「所得保險制度」。類似民進黨執政時推出在農產品價格慘跌時介入調節的「九五機制」,但九五是政府補助,保險制度則是農民必須付出部分保費,不致造成政府財政負擔,制度更可長可久。

例如香蕉每公頃成本四十萬左右,遇到重大天災,目前政府的災害補助頂多十%,但如果政府把每年補助農災的三十億,推動成立農業保險基金,再去精算保費,例如一年二%、約八千元左右,美國就是補助農民支付保費,確保不管產銷失調或重大災害,保險給付可確保農民至少有八至九成的回本。

未來糧食市場必定更自由化、氣候變遷更劇烈,農產品價格浮動會更頻繁、劇烈,農民生產風險變大,唯有建立可長可久的保險制度,讓農民至少可保本,再去談如何創造更多的收入。


已用關鍵字:水源,污染,資源,天災,水災,農產品,氣候,糧食,環保,
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